一、该规范性文件制定的必要性和基本情况

我市煤炭资源比较丰富，现在煤炭企业20家，主要分布在文坪、司马冲、大田三个乡镇，煤炭资源的开发给我市的经济发展带来了较好的效益，同时由于矿山数量多，矿区面积狭小，矿区布局稠密等诸多因素的影响，目前我市煤矿超深越界的违法行为时有发生，煤炭资源的执法监察工作压力重大，持证矿山的超深越界违法行为成为影响和破坏我市矿业秩序的一个“毒瘤”。首先，超深越界开采极易引发安全事故，一些矿山超深越界开采保安矿柱、防水矿柱，极易引发透水、冒顶等安全事故，有些矿区小矿林立，相互超深越界，成为安全生产的“定时炸弹”。今年1月5日，因电缆起火发生特大安全事故的湘潭立胜煤矿，就是一个长期在国矿周边超深越界开采的煤矿，事故死亡34人，教训深刻。其次，超深越界开采严重扰乱矿产资源开发秩序。一些小矿长期超深越界偷采国有大矿资源以及其他合法人矿产资源，不仅自身安全无法保证，还危及国有大矿生产安全，损害国合法采矿权人的利益。第三，超深越界开采影响社会稳定。一些矿山超深越界不顾限采区、禁采区规定，进入居民密集区下面开采，造成地面塌陷，房屋开裂，水源枯竭，人畜饮水困难，严重影响了矿区群众的生产生活；有些小矿之间相互超深越界，争抢资源，极易引发群体性冲突，成为严重的社会问题。

超深越界开采形成的根本原因，主要还是监管措施不力，管理没有到位，对超深越界开采行为没有及时发现、及时制止、及时查处。目前，我市对煤炭企业的管理主要有国土资源局、煤炭局、安监局三个部门，虽然根据法律法规各部门各司其责，但是对煤矿超深越界开采这一违法行为，三个部门都有职责监管，在具体操作中，到底如何理顺三个部门的职责，以及在发现、处理、制止煤矿超深越界开采行为中三个部门如何来齐抓共管，相互协调，成为当前极待解决的首要问题。《武冈市预防和治理煤矿超深越界开采管理办法（试行）》中细致地明确了国土资源局、煤炭局、安监局在预防和治理煤矿超深越界工作中的职责，可操作性很强，文件还细致地明确了煤矿企业及其他相关部门、地方政府的职责，并明确规定了监督方式和举报奖励措施。起草时，参照了郴州市2007年4月公布的《郴州市预防和治理煤矿超深越界开采管理办法（试行）》（郴政办发[2007]5号）。

二、起草过程

根据局领导的指示，今年9月1日，我局启动了该《办法》的立项工作，成立了专门的起草小组，抽调具有丰富执法监察、矿管工作经验的同志参加起草。起草小组先后走访了煤炭局、安监局、公安局等相关部门和地方政府，并深入煤矿，进行实地调研，收集了相关的法律、行政法规、地方性法规和规范性文件等资料，9月底形成了《办法》的初稿。经过反复讨论，征求系统内各单位意见，局务会研究，起草小组对《办法》初稿进行多次修改，后又经市政府办、市法制办等单位审查后，于10月26日，召开了各相关部门的征求意见会，煤炭局、安监局、公安局等13个部门参加讨论，提出了修改意见，起草小组针对不同意见在法制办的协调下进行了修改，并于12月3日经法律顾问团研究通过，又几易其稿，形成了目前的《武冈市预防和治理煤矿超深越界开采管理办法（试行）》，共二十五条。

三、该规范性文件的主要内容和有关问题

《办法》主要适用于煤矿，非煤矿山企业参照本《办法》执行，《办法》明确了煤矿企业、煤矿开采设计单位、煤炭局、国土资源局、安监局等相关单位在预防和治理超深越界开采行为工作中各自的职能职责，《办法》明确了煤炭局承担了超深越界的日常监管，发现煤矿超深越界后的停产整顿、提请关闭由煤炭局牵扯头。根据《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》第八条第二款将“超层越界开采”列入了重大安全生产隐患行为之列，该《特别规定》第四条规定“县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、国家煤矿安全监察机构（以下简称煤矿安全监察机构），对所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为负有检查和依法查处的职责。”市煤炭局是武冈市煤矿安全监管部门，是监管煤矿超深越界开采的责任主体。

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                     二O一O年十二月十日